作者：李瀚明

不知不覺今天已經是美國聯邦政府關門的第三個星期了。從10月1日開始關門到現在，這次政府停擺已經超過了1995年到1996年比爾克林頓時代的21天停擺，成為美國歷史上第二長的政府停擺（第一長是2018年到2019年期間特朗普第一次當總統時的35天停擺）。能夠以一人之力獨占頭兩名，特朗普總統屬實能夠“名垂青史”，在拉什莫爾山上有自己的一席之地了。

但是美國聯邦政府關門這段時間，中美之間很多由聯邦政府管理的事情，倒也沒有受到影響。例如美國簽證仍然正常在發放、來往美國的國際航班也沒有停航或者取消班次。

事實上，美國聯邦政府關門遵循一套非常復雜的邏輯。不同政府部門運作所需的資金來源不同，而雇傭條件等事關能否繼續運作的機制也有所不同。

通常來說，所有政府提供的服務，其資金來源都可以分為“稅收統籌”和“用者自付”兩種。所謂“稅收統籌”，實質上就是“從全體納稅人那里收錢，再重新分配給全體納稅人”；而“用者自付”則是“有需要此類服務者，自行向政府付費”。

護照、簽證等出入境證件的發放是典型的“用者自付”的政府服務——有意申請護照和簽證者需要支付工本費等各種費用（例如申請一本美國護照的費用是165美元，在中國申請一張美國旅游簽證的費用是185美元）。因此，即使沒有預算撥款，這些部門一樣可以正常運作。

同樣實行用者自負制度的，還有運輸安全管理局（Transportation Security Administration，負責民航旅客和貨物的安檢）與海關和邊境保護局（Customs and Border Protection，負責出入境和海關檢查）。乘坐每一班美國始發的航班，需要繳納5.6美元的安檢費給TSA；每一班入境美國的航班需要繳納14.39美元的檢查費給CBP（還要繳納3.83美元給美國農業部作為檢驗檢疫費）。由于這些費用都是“用者自付”，由國際航班乘客支付，因此CBP、TSA的收入還是有一定的保障。

當然，美國聯邦政府并沒有說這些部門的收費必須以覆蓋成本為限——因此，理論上是完全可以通過這些服務為聯邦政府帶來額外收入的。例如，TSA的安檢費原先是2.5美元，但2018年奧巴馬政府加到5.6美元，這一下子就增加了30億美元收入。最近美國對EVUS（持十年美簽的中國人赴美前需要履行的登機手續）收取每兩年30美元的手續費（以及對免簽國家收取的每兩年40美元的ESTA手續費），就是門近乎一本萬利的生意——維持這個系統的成本遠低于手續費。以每年1700萬名免簽入境的外國人來計算，每年的手續費可以達到6億美元左右。雖然對于整個美國聯邦政府而言這錢是杯水車薪，但是對于在美國國務院里上班的公務員來說，這是一筆相當的巨款了。美國國務院約兩萬名公務員，每年的人事開支為約88億美元，因此6億美元對于部門經費而言，實在不算小錢了——可以給每個員工多發三萬美元呢。

這里需要留意的是，美國政府的開支當中，工資只占相當小的一部分。根據美國財政部設立的政府開支信息公開網站USASpending.gov，美國財政支出中約有七成是撥款和固定開銷（Grants and fixed charges，下圖紫色部分），人員工資只占3%左右。

可以看到的是，美國政府這11個月9萬多億美元的開支中，絕大多數都是撥款類開支（其中國債利息、醫保和社保支出就占了一半），而人員工資只占3%。依靠削減人員工資來減少政府開支，這高低……不太現實。

當然，對于聯邦政府來說，能夠砍掉的支出并不多——國債利息、醫保、社保，三塊都是最硬的骨頭。所以特朗普除了施壓美聯儲降息以外，也就只能刀刃向內了。

但是，這么一做顯然很多事情要不對勁。這一次聯邦政府關門對于公務員的影響，具體可以分為三種：一部分公務員需要在政府關門期間無薪休假（稱之為furloughed），一部份公務員則需要暫時無薪工作（excepted），而還有一部分公務員可以獲得豁免——雖然需要上班，但可以正常發薪（exempted）。

剛剛提到的CBP公務員當中，就有97%屬于excepted——要干活，但是暫時不發薪水。這使得不少CBP公務員在之前三周陷入了財務困境：既沒有工資又得干活，加上本來薪水就不高，養家糊口肯定要出問題。但是沒有工資，誰又會給你好好干活呢？這就帶來了執法人員隊伍士氣的問題，搞得特朗普政府也很尷尬。

做事要“胡蘿卜加大棒”，解決執法人員士氣低落的問題也不例外。特朗普先是祭出了大棒：10月11日的時候，美國政府管理和預算辦公室（Office of Management and Budget）的主管Russ Vought就在X上發帖表態說“The RIFs (reduce in workforce) have begun”（裁員已經開始）。

但是光有大棒解決不了問題：放話放得這么狠，人公務員知道自己做事也會被裁還得白干活，不做事也就是被裁，那不做事不就好了？結果公務員更不做事了。而且狗急了都會跳墻，誰知道這些公務員急了能給你干出什么事情來。為此，在10月17日的時候，國土安全部長諾姆出來打圓場，說為國土安全部的執法人員（包括負責邊檢海關的CBP，負責驅逐非法移民的ICE，以及負責保衛特朗普總統安全的特勤局Secret Service等御林軍）提供“超級支票”以確保他們的糧餉；而CBP也告訴工會成員，說將會將執法人員重新分類成exempted，從而確保他們工作期間有工資拿。

這筆錢來自哪里呢？大概率是來自前段時間通過的《大美麗法案One Big Beautiful Act》。法案第90002條撥款了41億美元（另加20.5億美元獎金）給CBP，用來在接下來的四年（到2029年9月30日）“招募、訓練”執法人員。不過，對于CBP六萬名員工來說，60億美元的撥款，實在只夠發一年的工資——如果考慮到還要招募新人，這點錢確實不太夠用，捉襟見肘。當然，CBP等執法部門還可以挪用其它地兒的款項給員工發工資——這就考驗部門老大找錢的能力了。

這么一輪風波下來，對于美國公務員士氣的影響是非常顯著的——無論是政府關門時對公務員發的“裁員”狠話，還是到處找錢給公務員畫大餅的窘狀，都在影響公務員隊伍的士氣；而作為實際執行特朗普政策的群體的公務員隊伍對特朗普的支持與否，又直接決定特朗普的政令能否得到有效的執行。

事實上，公務員（或者說“官僚”）隊伍對政治體制的信任與支持，是政情上傳和政令下達的有力保障。各國公務員，普遍分為經常輪換的“政務官”或“官”（如各部大臣、部長，美國聯邦政府稱之為Senior Executive Service，日本稱特別職）和不常輪換的“事務官”或“吏”（如各部常務秘書長、事務次官，聯邦政府稱Competitive Service，日本稱一般職），再加上作為立法機關的議員和司法機關的法官，會形成四角制衡。

在傳統的“官”“吏”互動上，“吏”的責任是幫助“官”執行政策，實現“官”的政治理想；而“官”則要負責制定政策，并向立法和司法機關爭取支持、協調資源。這種機制執行得好，官吏互動順暢，那么政策就能在良性互動下順利推進；但如果“官”無力協調資源，反而一味怪罪“吏”，搞“刀口向內”的話，那么在裁員壓力下，公務員隊伍為求自保而嚴格按章工作，從而導致行政效率的急速下降。

這也是特朗普最尷尬的地方——出身于企業的他，習慣于“上司-下屬”模型中上司對下屬“呼來喝去”、“只篩選不教育”的絕對控制權（正如他的口頭禪“你被開除了”一樣）；但是官吏關系絕非上司和下屬的關系，而更類似于合作伙伴，或者說大腦和四肢的關系——大腦當然可以控制四肢，但大腦一方面有去找食物，把四肢喂得粗壯的責任；另一方面也無法輕易替換四肢。

可以預見的是，未來一段時間內，美國的公務員隊伍和特朗普之間的關系會維持在這個僵硬的水平上。這會對包括貿易談判在內的一切工作帶來一些意想不到的影響。