?作者：TaxDAO

美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月14日，由肯塔基州牽頭的十八個(gè)州向肯塔基州地方法院起訴美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）及其五名委員，指控其長(zhǎng)期以來過度監(jiān)管加密貨幣，對(duì)加密行業(yè)實(shí)施了不公平的迫害，違背了美國(guó)憲法。這是美國(guó)加密行業(yè)借助司法手段挑戰(zhàn)美國(guó)現(xiàn)行的強(qiáng)監(jiān)管模式的又一次嘗試。如若勝訴，根據(jù)美國(guó)判例法的傳統(tǒng)，這將深刻改變美國(guó)加密行業(yè)的監(jiān)管模式，進(jìn)而可能影響全球加密行業(yè)的風(fēng)向。本文將圍繞此案，梳理美國(guó)加密行業(yè)監(jiān)管的動(dòng)態(tài)，分析十八州在本案中針對(duì)SEC監(jiān)管提起的具體控告，并對(duì)比兩起加密企業(yè)與SEC間的典型案例，在此基礎(chǔ)上討論本案的未來走向及影響。?

1.美國(guó)加密行業(yè)監(jiān)管動(dòng)態(tài)?

美國(guó)加密市場(chǎng)的規(guī)模及影響力在全球范圍內(nèi)遙遙領(lǐng)先。這種突出地位在很大程度上源于美國(guó)雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、龐大的人口基數(shù)、活躍且高度流動(dòng)的資本市場(chǎng)以及領(lǐng)先的技術(shù)創(chuàng)新能力。同時(shí)，相對(duì)穩(wěn)定規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境以及美元作為國(guó)際金融體系主要儲(chǔ)備貨幣的地位，也為美國(guó)加密資產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)支撐。根據(jù)Statista于2024年7月公布研究數(shù)據(jù)，2024年全球加密貨幣市場(chǎng)收入將達(dá)567億美元，在各個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，美國(guó)收入最高，預(yù)計(jì)達(dá)97.88億美元。

1.1 美國(guó)加密行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管政策

在美國(guó)聯(lián)邦層面，對(duì)加密市場(chǎng)監(jiān)管起到關(guān)鍵作用的是商品期貨交易委員會(huì)（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）和證券交易委員會(huì)（Securities Exchange Commission，SEC）。在美國(guó)監(jiān)管框架下，加密資產(chǎn)被認(rèn)定為“證券”（security）還是“商品”（commodity）意義重大。若加密資產(chǎn)被歸類為“證券”，如股票、債券一樣，應(yīng)納入SEC監(jiān)管范疇。證券發(fā)行人以及促進(jìn)證券交易的平臺(tái)和經(jīng)紀(jì)人需遵守《1933年證券法》和《1934年證券交易法》。若加密資產(chǎn)被認(rèn)定為商品或其衍生品，如黃金、石油、糧食，加密資產(chǎn)相關(guān)交易由《1936年商品交易法》（CEA）進(jìn)行規(guī)范，并受CFTC監(jiān)管。?

加密資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)被歸類為證券還是商品？這是加密資產(chǎn)業(yè)界和監(jiān)管機(jī)構(gòu)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)加密資產(chǎn)的定性各執(zhí)一詞，導(dǎo)致加密市場(chǎng)受到多頭監(jiān)管，SEC和CFTC之間存在長(zhǎng)期的加密貨幣的管轄權(quán)重合問題。?

在SEC的監(jiān)管框架下，SEC采用豪威測(cè)試（Howey Test）來認(rèn)定加密資產(chǎn)是否屬于證券。在2022年4月的一次演講中，證券交易委員會(huì)（SEC）主席Gary Gensler表示：“在不帶偏見的情形下，大多數(shù)加密通證（crypto tokens）都是豪威測(cè)試下的投資合約（證券）……作為證券的加密通證需在SEC進(jìn)行注冊(cè)，加密通證的發(fā)行人必須向SEC登記這些資產(chǎn)的交易活動(dòng)并遵守相關(guān)披露要求。”從SEC的執(zhí)法行動(dòng)來看，自2013年以來，SEC已對(duì)加密貨幣公司和個(gè)人處以超過74.2億美元的罰款，其中63%的罰款金額（即46.8億美元）發(fā)生在2024年。2024年巨額罰款的主要來源是證券交易委員會(huì)對(duì)Terraform Labs PTE,Ltd.及其聯(lián)合創(chuàng)始人Do Kwon的執(zhí)法行動(dòng)，這項(xiàng)罰款是迄今為止最大的一筆罰金，在加密貨幣監(jiān)管中開創(chuàng)了先河。

在CFTC的監(jiān)管框架下，BTC和ETH等加密資產(chǎn)定義被定性為“商品”。CFTC的監(jiān)管范圍涵蓋了加密貨幣的現(xiàn)貨市場(chǎng)和衍生品市場(chǎng)，但權(quán)限有所不同。CFTC對(duì)衍生品市場(chǎng)擁有全面的監(jiān)管權(quán)，其重點(diǎn)關(guān)注加密資產(chǎn)在期貨市場(chǎng)和掉期市場(chǎng)的交易活動(dòng)。就現(xiàn)貨市場(chǎng)而言，CFTC的監(jiān)管權(quán)有限，但有權(quán)打擊其中的欺詐和市場(chǎng)操縱行為。?

總體上看，SEC以投資者保護(hù)為核心，更傾向于控制風(fēng)險(xiǎn)，但這種監(jiān)管立場(chǎng)引發(fā)了部分業(yè)界人士的批評(píng)，過于嚴(yán)格的監(jiān)管將使加密貨幣項(xiàng)目面臨高昂的法律和合規(guī)成本、阻礙行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。CFTC則更注重市場(chǎng)效率，支持行業(yè)自律和技術(shù)創(chuàng)新。針對(duì)管轄爭(zhēng)議問題，美國(guó)國(guó)會(huì)于2023年提出《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》（Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，F(xiàn)IT21），暗示了將監(jiān)管權(quán)力更多下放給對(duì)加密資產(chǎn)持寬容態(tài)度的CFTC。2024年5月，美國(guó)眾議院以壓倒性優(yōu)勢(shì)通過了《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》，但方案被參議院束之高閣。

1.2 特朗普政府的未來監(jiān)管改革方向?

在2024年美國(guó)大選前，特朗普曾多次在競(jìng)選活動(dòng)中將自己標(biāo)榜為支持加密貨幣的總統(tǒng)候選人，并向以比特幣為代表的加密行業(yè)作出多項(xiàng)承諾：其一，建立比特幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備，將比特幣納入國(guó)家金融戰(zhàn)略。特朗普在2024年7月舉行的納什維爾比特幣大會(huì)中表示，如果他回到白宮，他將啟動(dòng)戰(zhàn)略性國(guó)家加密貨幣儲(chǔ)備，并推行有利于加密貨幣的政策。其二，降低監(jiān)管強(qiáng)度，推動(dòng)行業(yè)創(chuàng)新。特朗普承諾，在當(dāng)選后罷免對(duì)加密產(chǎn)業(yè)采取嚴(yán)格監(jiān)管立場(chǎng)的SEC主席Gary Gensler，同時(shí)創(chuàng)建一個(gè)以加密貨幣為中心的加密貨幣咨詢委員會(huì)，該委員會(huì)可能由國(guó)內(nèi)主要行業(yè)利益相關(guān)者和參與者組成，以幫助指導(dǎo)政策和法規(guī)。其三，支持開采加密貨幣，推動(dòng)美國(guó)成為行業(yè)主導(dǎo)者。2024年6月，特朗普在私人會(huì)議中表示，“如果加密貨幣要定義未來，我希望它在美國(guó)開采、鑄造和制造。”2024年9月，特朗普在紐約經(jīng)濟(jì)俱樂部發(fā)表講話，并強(qiáng)調(diào)計(jì)劃使美國(guó)成為“加密貨幣和比特幣的世界之都”。此外，作為擁抱加密行業(yè)的象征，特朗普還承諾釋放絲綢之路創(chuàng)始人Ross Ulbricht。如果Ross Ulbricht在特朗普的授權(quán)下獲釋，這將是加密行業(yè)與政府和解的真正里程碑。

2024年11月，特朗普成功當(dāng)選為下一任美國(guó)總統(tǒng)，以特朗普為代表的共和黨也在逐步兌現(xiàn)其對(duì)加密行業(yè)的承諾。首先，提名了支持加密行業(yè)的SEC主席。2024年11月21日，SEC宣布，現(xiàn)任主席Gary Gensler將于2025年1月20日辭去職務(wù)。而12月5日，特朗普提名Paul Atkins擔(dān)任未來SEC主席，Paul Atkins若最終上任，或?qū)榧用苄袠I(yè)創(chuàng)造一個(gè)更具包容性的環(huán)境。其次，提名了對(duì)加密行業(yè)友好的政府班底。11月23日，特朗普新一屆政府的所有內(nèi)閣部長(zhǎng)人選全部確定，在特朗普提名的名單中，超5位官員對(duì)加密貨幣持友好態(tài)度，且曾公布過加密貨幣持倉(cāng)。此外，據(jù)Fox報(bào)道，特朗普政府還希望擴(kuò)大CBTC的權(quán)力，授予其對(duì)數(shù)字資產(chǎn)市場(chǎng)很大一部分的監(jiān)管權(quán)，減小SEC與CFTC之間的監(jiān)管重疊與沖突，為加密貨幣市場(chǎng)提供一個(gè)更加明確和穩(wěn)定的監(jiān)管框架。對(duì)此，加密市場(chǎng)反映強(qiáng)烈。特朗普在11月大選中大獲全勝后，比特幣的價(jià)格一路飆升，12月5日，比特幣首次觸及10萬美元，日內(nèi)上漲4%，創(chuàng)歷史新高。

盡管過去面臨監(jiān)管挑戰(zhàn)，美國(guó)加密行業(yè)依然在全球占據(jù)主導(dǎo)地位。未來在特朗普的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)加密市場(chǎng)的監(jiān)管格局可能發(fā)生重大變化，支持性的監(jiān)管措施將進(jìn)一步釋放加密行業(yè)的潛力，美國(guó)將可能繼續(xù)加強(qiáng)其在加密行業(yè)的領(lǐng)先地位并成為世界去中心化金融的中堅(jiān)力量。

2. 十八州起訴SEC的具體內(nèi)容?

美國(guó)的十八個(gè)州在特朗普當(dāng)選后的第二周便提起了相關(guān)訴訟，這似乎是一個(gè)精心挑選的時(shí)機(jī)。有評(píng)論認(rèn)為，雖然候任總統(tǒng)特朗普已承諾全力支持?jǐn)?shù)字資產(chǎn)行業(yè)，并提名一位支持加密行業(yè)的SEC新主席，但此次訴訟似乎不僅旨在向即將離職的政府傳遞信息，還旨在防止未來的SEC主席像Gary Gensler那樣對(duì)該行業(yè)實(shí)行強(qiáng)監(jiān)管。

2.1 十八州訴請(qǐng)概要?

在起訴書中，十八州首先提及了數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展情況及州政府監(jiān)管基本模式，強(qiáng)調(diào)了數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)和州政府監(jiān)管的積極效益。數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)在過去十多年里迅速發(fā)展，吸引了許多企業(yè)家和開發(fā)者，價(jià)值超過3萬億美元，每日交易額達(dá)數(shù)百億美元，幫助無銀行賬戶的美國(guó)人提供金融服務(wù)，也推動(dòng)了跨境支付和慈善捐助。各州利用自主監(jiān)管權(quán)，通過靈活的監(jiān)管框架支持?jǐn)?shù)字資產(chǎn)行業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，并以此推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。?

其次，分析了SEC的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管立場(chǎng)。《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC對(duì)證券的監(jiān)管權(quán)，如果一類資產(chǎn)通過豪威測(cè)試被認(rèn)定為投資合同，則將落入SEC的監(jiān)管范圍。數(shù)字資產(chǎn)一般不符合“投資合同”的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槠浣灰淄狈ν顿Y者與發(fā)行者之間的持續(xù)義務(wù)關(guān)系。SEC在數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)早期的公開聲明中多次表明，數(shù)字資產(chǎn)本身通常不是證券，其二級(jí)市場(chǎng)交易不屬于證券交易。然而，自Gary Gensler擔(dān)任SEC主席以來，SEC對(duì)數(shù)字資產(chǎn)的行業(yè)有限監(jiān)管轉(zhuǎn)向大規(guī)模執(zhí)法，并試圖通過對(duì)法律進(jìn)行擴(kuò)張性解釋以擴(kuò)大其在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的權(quán)力。這種轉(zhuǎn)變不僅對(duì)州監(jiān)管權(quán)構(gòu)成威脅，也使行業(yè)面臨不確定性，在法律上受到不公平的對(duì)待。?

同時(shí)，對(duì)SEC現(xiàn)行加密政策（Crypto Policy）提出法律質(zhì)疑，認(rèn)為SEC對(duì)證券法的解釋違背了文本、歷史、先例和常識(shí)，違反了重大問題原則（Major Questions Doctrine），SEC的執(zhí)法行動(dòng)違背了《聯(lián)邦行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA），SEC的整體加密政策侵害了各州權(quán)益、嚴(yán)重?fù)p害行業(yè)利益并阻礙了行業(yè)發(fā)展。?

最后，向法院提出兩項(xiàng)主要的救濟(jì)主張（Claim for Relief）：其一，SEC的加密政策超越權(quán)限，是“非法的行政行為”，法院應(yīng)發(fā)布命令，宣布該政策非法，并禁止SEC今后基于該政策對(duì)數(shù)字資產(chǎn)平臺(tái)進(jìn)行執(zhí)法。其二，SEC的加密政策違反行政程序。SEC在采取該政策時(shí)未遵守必要的程序，違反了《行政程序法》，法院應(yīng)廢除該政策并宣布其非法。?

2.2 SEC違憲的依據(jù)?

具體從違憲的方面來看，十八州主要以美國(guó)憲法第一條與憲法第十修正案為依據(jù)，主張SEC對(duì)加密行業(yè)的監(jiān)管違背美國(guó)憲法。?

根據(jù)美國(guó)憲法第一條，十八州認(rèn)為SEC的行為超出法定職權(quán)、侵害立法權(quán)，破壞了三權(quán)分立的憲法規(guī)則。美國(guó)憲法第一條規(guī)定：“憲法所賦予合眾國(guó)的所有立法權(quán)屬于由參議院和眾議院組成的國(guó)會(huì)。”然而，一方面，在監(jiān)管規(guī)則制定上，SEC試圖通過“執(zhí)法而非立法”的方式制定適用廣泛的數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)則，行使了專屬于國(guó)會(huì)的立法權(quán)。SEC未通過國(guó)會(huì)授權(quán)或規(guī)則制定程序，單方面擴(kuò)張其權(quán)力，破壞了三權(quán)分立的憲法原則。另一方面，在執(zhí)法實(shí)踐中，SEC依據(jù)《1933年證券法》和《1934年證券交易法》所定義的“證券”范疇，將大量數(shù)字資產(chǎn)（如加密貨幣）納入監(jiān)管范圍，但事實(shí)上這些資產(chǎn)并未包含在國(guó)會(huì)制定的現(xiàn)有法律框架內(nèi)。SEC對(duì)這些資產(chǎn)的監(jiān)管缺乏國(guó)會(huì)的明確授權(quán)，超出了其法定職權(quán)。?

根據(jù)美國(guó)憲法第十修正案，十八州認(rèn)為SEC的行為剝奪了各州在該數(shù)字資產(chǎn)的權(quán)力和自主性，破壞了聯(lián)邦與州之間的權(quán)力分配。美國(guó)憲法第十條修正案規(guī)定：“憲法未授予聯(lián)邦、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給人民行使之。”在未獲得國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下，SEC通過規(guī)則解釋和執(zhí)法行動(dòng)，將幾乎所有的數(shù)字資產(chǎn)交易納入聯(lián)邦證券法的監(jiān)管范圍，直接削弱了各州的自主監(jiān)管權(quán)。與此同時(shí)，SEC的統(tǒng)一監(jiān)管壓制了地方性法規(guī)的發(fā)展，限制了各州根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求探索數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管的空間，違背了聯(lián)邦制的初衷。此外，部分州通過稅收優(yōu)惠政策吸引投資、發(fā)展加密產(chǎn)業(yè)，但SEC的強(qiáng)監(jiān)管阻礙了產(chǎn)業(yè)在這些州落地，侵害了州的經(jīng)濟(jì)利益。?

2.3 小結(jié)?

本案圍繞的依然是加密資產(chǎn)的定性及監(jiān)管強(qiáng)度。十八州認(rèn)為，SEC將大部分?jǐn)?shù)字資產(chǎn)的二次交易統(tǒng)一認(rèn)定為《1933年證券法》和《1934年證券交易法》下的“投資合同”，將數(shù)字資產(chǎn)視為證券，并要求促進(jìn)此類交易的平臺(tái)遵守證券法規(guī)定，這一政策超出了SEC的法定權(quán)限范圍，非法剝奪了各州的主要監(jiān)管權(quán)，并對(duì)整體的數(shù)字資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)造成了損害。?